Публикации

"Королевство развитого социализма".
["Муниципальная власть" (Москва).-25.04.2002.-№001.-с.109-110]

25 апреля 2002

В Дании все договариваются со всеми.

Еще лет двадцать назад, решив вслед за Швецией строить государство всеобщего благосостояния, в Дании были уверены, что основные социальные вопросы должно регулировать государство. Сегодня в Датском королевстве десятки тысяч неправительственных организаций, без которых датчане уже не представляют развитие социальной сферы. А Фолькетинг - парламент - принял закон, обязывающий местную власть помогать общественным объединениям, в том числе - деньгами. Для городов эта обязанность - не в тягость: ведь муниципальные бюджеты почти равны региональным.

ДАНИЯ - это воплотившаяся мечта сторонников любезного европейскому сердцу принципа субсидиарности. У датских коммун - половина (!) всех государственных полномочий, другая половина поровну распределена между амтами (областями) и собственно государством. В полномочия амтов входят: здравоохранение; социальное обеспечение инвалидов; трудоустройство; гимназии и система курсов переподготоки и повышения квалификации; общественный транспорт, связывающий всю область; охрана окружающей среды; дороги - опять же те, которые проходят через весь амт; наконец, культура. Коммуны отвечают за все социальные вопросы; детские сады и проч.: общеобразовательные школы; содержание местных дорог и улиц; муниципальный общественный транспорт; социально-экономическое развитие города. Кажущуюся краткость списка комментирует консультант Датского союза коммун Финн Лауристин: "Все социальные вопросы решаются на уровне коммун, но когда создается критическая ситуация, вопрос передается на уровень региона". Добавив, что этим правом пользуются крайне редко.

По полномочиям и доходы. Если на 14 амтов приходится всего лишь 1/6 доходной части консолидированного бюджета королевства, то через 275 муниципальных образований - коммун - проходит уже треть всех доходов королевства. В два раза больше. На деле финансовые потоки на уровне города еще полнее - за счет государственных субсидий на конкретные программы. К такому распределению пришли в результате реформы местного самоуправления, начавшейся в 1970-е годы. Кстати, одним из этапов реформы было укрупнение муниципальных образований. Число регионов тогда сократили вдвое, а коммун - почти в пять раз. Исходили из здравого смысла: область должна быть достаточно крупной, чтобы создать в ней одну больницу, то есть примерно с 250 тысячами жителей. Для коммуны точка отсчета не больница, а начальная школа: оптимальным для создания муниципалитета считается 12 тысяч населения, но установлен только нижний предел - пять тысяч жителей.

Вот как выглядят межбюджетные отношения на примере одного из амтов - Орхусского, где и живут -то всего 630 тысяч человек. Годовой бюджет - около 1, 3 миллиарда долларов США (вице-губернатор Гунхильда Хусум говорит, что это скорее средний по доходам регион). Доходы амта складываются так: 60 процентов - подоходный налог; 12 процентов - государственные субсидии; 22 процента - займы; 4 процента - налог на недвижимость; 3 процента - налог на имущество. Что касается расходов, то, как правило, от половины до двух третей региональных бюджетов тратится на здравоохранение (в Дании бесплатное). В Орхусе на эти цели уходит 40 процентов областной казны. Гунхильда Хусум вспоминает датскую поговорку: "Здравоохранение - это тот кукушонок, который занимает самое большое место в гнезде". Принцип королевства: "Больницы бедного амта должны быть на таком же уровне, как больницы амта богатого". Это же касается всех прочих социальных услуг.

В свою очередь бюджет столицы амта - самого Орхуса - 1 миллиард долларов США в год. То есть чуть меньше областного бюджета. Да, но в городе живет меньше половины жителей амта - 287 тысяч человек. А ведь еще полмиллиарда приходит в виде целевых субсидий на социальные программы. Огромный (с нашей точки зрения) бюджет и его доля в бюджете консолидированном - иллюстрация описанных выше систем распределения полномочий и межбюджетных отношений.

Примерно 80 процентов бюджета города Орхуса дают собственные налоги: подоходный, на землю, на недвижимость. Ошибки нет: каждый датчанин платит два подоходных налога - амту и городу. Город сам устанавливает величину своего налога. Размер ставки определяется на переговорах между партиями, получившими большинство голосов на муниципальных выборах.

К слову, советы датских коммун выбираются по партийному принципу. В бюллетенях стоят как названия партий, так и фамилии кандидатов от них. В Орхусе, например, 31 депутат. Избранные депутаты формируют администрацию, посты в которой (бургомистра, министров: по вопросам семьи и занятости, по техническим вопросам, здравоохранению, культуре, коммунальному хозяйству) распределяются между партиями в зависимости от итогов выборов. Например, на последних выборах 41 процент голосов получили социал-демократы, соответственно, у них 13 депутатских мандатов, портфели бургомистра и двух ключевых министров.

Вернемся к налоговой системе. Итак, в Дании несколько подоходных налогов. Если в среднем по стране коммунальный налог колеблется от 15 до 23 процентов заработка, то в Орхусе он составляет 20, 7 процента. Плюс 10 процентов нужно отдать области. Сами датчане говорят, что на налоги уходит чуть ли не половина зарплаты. Да и по статистике налоги составляют половину валового национального продукта. Но никто не протестует. Медицина, образование, детские сады и ясли бесплатные. Например, место в самом дорогом детском саду (если вы не захотите отдать свое чадо в бесплатный) обойдется в 375 долларов в месяц при средней зарплате около двух тысяч долларов "чистыми". Это будет только одна треть от реальной стоимости, все остальное доплатит государство. Среднее пособие по безработице больше, чем зарплата уже знакомой нам вице-губернатора Гунхильды Хусум. Другое дело, что Гунхильда продолжает работать по основной специальности -психиатром, эта работа ее и кормит. Вдумайтесь: вице-губернатор продолжает работать по основной специальности. Не получает дивиденды с созданной фирмы, а именно регулярно ходит в больницу и ведет прием пациентов. С другой стороны, при отлаженной-то системе не обязательно гореть на работе.

Вообще, не первый раз бывая за границей на ознакомительных семинарах Московской школы политических исследований, я все больше убеждаюсь в том, что в европейских странах очень многое строится на элементарном здравом смысле. Европейцы принимают такие решения, которые были бы удобны если не всем, то наибольшему числу граждан. Вот и сами датчане не уставали напоминать нам, что их система социального обеспечения, дающая всем королевским подданным уверенность и в сегодняшнем, и в завтрашнем дне, - это исключительно политическое решение. Так договорились между собой королева, избранная власть и граждане.

Дания - это страна, где все договариваются со всеми. Так сформулировал представитель третьего по численности датского профсоюза МЕТАЛ Макс Бэринг, рассказавший нам о сложной и многоступенчатой системе переговоров между стратами общества. Характерный пример такого общественного договора - деятельность профсоюзов. "Исторически рабочее движение - как третья точка опоры, повышающая устойчивость государства", - говорит Макс. Одним из результатов десятилетиями отрабатывавшегося механизма такого социального диалога сегодня является, как он выразился, ежегодный "договор всех со всеми": Ассоциация профсоюзов от имени всех работников подписывает с ассоциацией работодателей своеобразный трудовой кодекс на предстоящую четырехлетку, до следующих парламентских выборов. В договоре "всех со всеми" указывается размер минимальной зарплаты, максимальное рабочее время в неделю, срок отпуска, размер отчислений в Пенсионный фонд.

Датская система взаимоотношений "гражданское общество - государство" считается одной из самых эффективных если не в Европе вообще, то уж в Скандинавии точно. Это - именно результат постоянного социального диалога. Теркель Андерсен, член комиссии по работе с общественными организациями из Министерства социальных дел рассказывает: "Еще лет десять назад мы думали, что раз уж строим государство всеобщего благосостояния, то и заниматься решением социальных вопросов должно именно государство. Постепенно пришли к выводу, что этот принцип неэффективен. В результате изменившегося курса общественный сектор вырос чуть ли не в два раза".

В Датском королевстве огромное количество некоммерческих и неправительственных организаций. Их, на наш взгляд, в Дании очень много, а для датчан - в самый раз. Например, в городе Ольборг, где и живут-то всего 160 тысяч человек, зарегистрировано две тысячи НГО. Один житель этого города работает приблизительно в четырех НГО, из них в одном - наиболее активно. В королевстве есть расхожая шутка: "Что делают два датчанина, когда встречаются? Создают объединение. Потом они расстаются и создают уже два объединения". Своей системой неправительственных организаций датчане очень гордятся, утверждая, что по числу НГО держат мировой рекорд.

На небольшую страну, число жителей которой меньше, чем в Москве, только объединений, охватывающих всю Данию, более трехсот. Неправительственные организации "съедают" треть национального валового продукта Дании. Прибавьте к этому 50 процентов ВВП, уходящего на социальную систему. В первое время после вступления на путь строительства государства всеобщего благосостояния датчане даже боялись, что из-за расширения социального рынка снизятся экономические показатели. Но, к счастью, этого не произошло. Более того, уровень безработицы в Дании уже много лет не поднимается выше 7 процентов, хотя еще в начале 1990-х годов ее показатели зашкаливали за пугающие цифры. Разница между минимальной и максимальной зарплатой несущественна. По словам того же Бэринга, из-за отлаженной социальной системы проблемы бедности в Дании нет в принципе.

Курс на развитие гражданского общества, то есть на поддержку неправительственных организаций, был не просто провозглашен. Парламент Дании принял специальный закон, обязывающий органы местного самоуправления, во-первых, поддерживать постоянную связь с НГО, во-вторых, регулярно помогать им деньгами. В Орхусе, например, коммунальные субсидии НГО закладываются отдельной строкой бюджета. А те НГО, у которых десять и более отделений по всей стране, субсидирует государство. Еще в 1992 году в Дании был создан национальный центр поддержки общественных организаций, затем были открыты 60 подобных центров в коммунах. Как правило, в городском совете есть специальная комиссия по взаимодействию с неправительственными организациями.

По словам господина Андерсена, именно благодаря сотрудничеству неправительственных организаций и органов местного самоуправления развиваются прежде всего образование, охрана окружающей среды, рынок занятости и строительство жилья. Нам показали один из самых ярких примеров - народную школы коммуны Рю. Эту необычную для нас систему народного образования изобрел в прошлом веке учитель Грюндинг. Его имя для датчан означает примерно то же самое, что для советских людей значило полузабытое, к сожалению, сегодня имя Макаренко. А придуманная Грюндингом схема обучения стала национальной гордостью королевства. Народную школу трудно описать в привычных нам понятиях. Несмотря на то, что ей помогает деньгами государство, она зарегистрирована как некоммерческая организация. Это не средняя школа, хотя здесь преподают общеобразовательные предметы. Это и не профессиональное училище, хотя здесь можно получить первоначальные навыки работы журналистом. Например, выпускать настоящую газету и слушать лекции журналистов. Это не вуз, хотя здесь дают несколько языков. Это не интернат, хотя подростки живут здесь круглый год. Но это и не международный пионерлагерь, хотя здесь учатся дети из Германии, Латвии, Болгарии, Китая. В общем, это - одна из народных школ. Казалось бы, ничего особенного. Но подростки и их родители платят около 130 долларов в неделю и живут здесь от полугода до пары-тройки лет. Хотя - опять же - они оплачивают только часть расходов: половину из 10-миллионного (если считать в долларах США) годового бюджета школы, рассчитанной на 200 - 300 человек, дотирует государство.

Идея настолько проста, что если бы такой школы не было, ее следовало бы придумать. Но такая схема есть только в Дании, где около ста народных школ по всей стране.

"Философия самостоятельности перед лицом государства", - так охарактеризовал государственную идеологию Дании эксперт нашей делегации, президент фонда "Полития" Алексей Салмин. А еще - здравый смысл, базирующийся на простой мысли: страна стабильна, когда стабильна жизнь каждого гражданина.

Екатерина Жилякова, специальный корреспондент "MB"

Вернуться назад